城投公司是各地政府出资设立的地方政府投融资平台公司。城投公司主要是为地方政府筹集资金、参与投融资管理工作随着经济逆周期、国际环境动荡、积极促进国内经济双循环的大背景下，城投公司承载了地方政府调节市场、调节产业、托底经济、运作政府投资项目的重要功能，城投公司与地方政府发展目标高度趋同、高度一致。城投公司的转型发展、风险防控是各级政府关注的焦点。江苏省经济财政实力很强，各地市呈现南强北弱的总体格局，城投债务规模庞大。所以，用好用足城投债，对于江苏经济的发展有较好的推动作用。
一、江苏省城投债在江苏经济发展中起促进作用
江苏省城投债余额规模继续保持全国之首，呈现规模大增速快的基本特征，未来3年江苏省城投债到期与发行压力保持高位；债券的期限结构方面，以五年以下债券为主，短期债券占比较高，且呈现逐年上升趋势，这对发行主体的短期偿债能力提出了更高要求，债券滚续压力增加；融资成本整体低于全国水平，为地方经济的长期可持续发展提供利好，但同时融资成本的区域差异明显，苏南地区城投债的融资成本普遍低于苏中、苏北地区；发债主体方面，以区县级城投公司为主，占比持续提升的同时，城投公司的盈利能力与资产流动性整体上均呈现下降趋势；募集资金用途主要用于“借新还旧”，2021 年全省92%的新发城投债用于偿还有息债务和借新还旧，比2020年上升了9%。
目前，多数省份专项债券申报立项主体必须为政府部门，一旦项目立项在政府部门，对于项目后续的融资以及社会资本的撬动均具有较大的限制，影响到项目的落地以及后续融资。城投公司主要从事着与地方政府相关的建设项目，与地方政府关系密切，能够以项目实施主体的身份承接专项债项目。调研团队建议鼓励区域核心城市运营平台公司针对专项债券支持领域申报政府专项债券项目，适当放开立项主体限制要求。
流动性风险方面，当前全国多数城投债交易清淡，流动性不足。整体而言江苏城投流动性好于市场平均水平，暂不存在显著的流动性危机。但地区差异较大，从江苏省各市 2022 年上半年各市城投债成交换手率看，宿迁（48%）、镇江（47%）和徐州（44%）的换手率较高，成交更为活跃；成交换手率最低是南通（28%），需要注意潜在的流动性风险。
信用风险方面，苏南苏北违约风险差异明显。区域口径上，从违约概率来看，苏南的违约概率为0，暂不会出现违约问题，苏中和苏北违约概率均达到 40%以上，主要是由于两个违约概率较大的城市泰州和淮安分别在苏中和苏北，拉高了整体违约风险。从违约距离来看，从苏南至苏北违约距离逐渐减小，苏北违约风险高于苏南。
江苏省城投债规模大、增速快，但江苏经济总量大、财政势力强，从全省范围看城投债仍在可控范围之内，债务风险在可控和可承受范围之内，全省城投债的发行利率都低于全国的城投债利率，从融资端为江苏经济的长期可持续发展提供支撑，总体看，城投债对江苏经济发展起着推动和促进的积极作用。但从局部看，江苏城投债发行主体、资金使用、抗风险能力等方面仍表现出使用不合理、南北发展不平衡的矛盾。从发行主体看，主要以区县级城投平台为主，且盈利能力有所下降；从资金使用情况看，近几年募集资金主要用于”借新还旧”。江苏省城投债存抗风险能力“南强北弱”态势明显。课题组从信用违约风险看，按照基于历史数据构建KMV模型预测的未来三年违约概率的结果，苏北、苏中地区违约概率明显高于苏南；从融资成本看，苏中、苏北地区的融资成本普遍高于苏南地区。
二、江苏省城投债风险及其防范措施
江苏省城投债务风险主要来自于三方面，包括基准利率走低带来的融资成本波动风险、整体城投债市场交易活跃度不足的流动性风险和城投平台难以足额偿债的信用风险。从利率风险角度，江苏省城投平均偿付期限减小，尤其镇江、淮安、盐城债务周转和再融资压力大；从流动性角度，江苏省各市城投债流动性较好，较去年成交活跃度略有提升；从信用风险角度，考虑江苏省各市城投均存在“新债还旧债”的现象，泰州、淮安、盐城需要警惕违约风险，且违约概率在省内存在巨大的南北区域差异。
党的十九大报告指出，要“坚决打好防范化解重大风险攻坚战”，近年来，面对着不断变化的国际形势以及艰巨繁重的改革发展稳定任务，中国在习近平经济思想的指导下，应变局、破危局，不断提高防范化解重大风险的能力，保持经济持续健康发展、社会大局稳定。习近平总书记强调指出，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。在此背景下，各地各级政府都将防范化解金融风险作为工作重心，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。
（一）弱化政府救助预期，提高风险定价效率
因地制宜统筹施策，制定差异化化债目标与化债政策、注重因地制宜，强化分类施策。第一，江苏省各市各地区城投债情况各不相同，地方政府应做到“心中有数”，动态跟踪地区信用水平，与债务单位逐一开展债务化解工作进程对接，全面摸排当地城投债发行规模及现状。第二，科学拟定化债政策，根据各地区的财政实力、各城投公司债务化解能力、城投市场发展水平等实际情况，科学制定差异化的化债方案，科学制定各城投公司的年度化债具体任务与时间表。对经济体量大、财政实力强的地区（苏州，昆山），率先开展全域无隐形债务试点工作，实现隐形债务清零，为全省其他地区全面化解城投债务提供有益探索和典型经验。此外，需要重点关注实力较弱的县市，把握好地方经济的发展、风险防范和债务化解之间的平衡。
（二）规范政府资金注入，发挥市场配置职能
第一，严格审查资金注入的合法性与规范性。除了地方隐性债务化解资金和预算安排支出之外，严格控制地方政府财政向城投公司划拨资金，及时查处假借化债名义的违规拨款行为。同时，城投公司应详细披露来自政府的资金的用途，接受监管部门的审查。第二，坚持分类审慎处置，减少地方政府对城投公司的风险联保。当城投公司面临违约风险时，应审慎使用政府手段化解债务，要坚持“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的原则，在不损害市场秩序的前提下，“分类实施，有序化解”。对于企业结构混乱、经营状况不佳、缺乏核心竞争优势、造血能力弱、长期依靠地方政府补贴的城投公司，政府应审慎对待，应减少资金注入，倒逼此类城投公司进行内部体制机制的变革，或者推动城投公司的重组整合，压降城投数量，推动市场健康发展。
（三）弱化救助预期，发挥市场机制作用
第一，明确城投债的发债主体和偿债责任，减少债券市场、投资与地方政府之间的信息不对称情况。城投债的救助预期使其获得较高的信用评级，易造成城投债的风险定价扭曲。政府应明确权责边界，弱化救助预期，避免向市场和投资者发出错误信号，彻底杜绝城投债信用与政府信用混淆情况的出现，使投资者对城投债形成合理的市场预期。第二，充分发挥市场机制的作用。发挥市场的风险识别和风险定价能力，使债券的信用评级充分体现用债主体的真实信用和风险
水平，从而引导金融资源的合理配置，为市场投资者提供更加可观的风险参考信息，使投资者充分了解债券风险。
三、规范公司融资机制，促进经济稳定发展
（一）加强融资计划管理，保持融资渠道畅通
第一，统筹公司发展与信用安全，各城投公司应科学编制年度融资计划并严格参照执行。第二，各城投公司应深入研究国家政策，外部持续与各金融机构保持交流畅通，内部不定期对市场形势进行综合研判，及时抓住资本市场政策窗口，积极探索创新融资模式。第三，全力全渠道储备融资产品，守牢信用安全底线，切实防范债务风险。
（二）提质增效，努力开展高水平融资管控
第一，合理设定融资成本管控线，切实压降融资成本，同时以资金成本为主导，高效利用低成本资金，有序开展高成本融资清理或置换，实现融资成本持续降低。第二，坚持偿债时点错配，优化提款方案，坚持以中长期融资产品为主导，短期融资产品为辅助，优化债务结构，错配还款期限，减轻集中还款压力。第三，成立债务风险应急处置领导小组，建立健全风险预警体系，制定相关债务风险应急处置预案。
（三）加强人才队伍建设，营造内部廉政氛围
第一，提升团队专业能力。通过持续组织学习及内部“传帮带”等方式，补短强特，培养政治过硬、业务过硬、能挑重担、善打硬仗、符合公司发展需要的的优秀专业人才团队。第二，加强思想政治教育，推进反腐倡廉工作。各城投公司应加强内部督查和警示教育，不断推动党风廉政建设和反腐败工作。应守好底线，坚持标本兼治，在正风肃纪中涵养良好生态，防范廉洁风险、道德风险。
结语：江苏省的城投债余额规模从2015年的580亿元增长到 2021年底的23578亿元，在城投债的使用和管理方面已经取得了很好成效，城投债对江苏经济发展有明显促进作用。江苏省的城投公司应从自身财务状况及业务融资需求出发，积极参与到新型城市、新型城镇化、产业基础设施建设等项目中，在项目收益自平衡的基础上合法合规地进行融资，进而更好地发挥主观能动性，提升投资效率，做实资产与现金流，促进自身健康发展，更好地发挥其市场功能，更好地促进江苏省经济的发展。
