摘要：江苏“一老一小”服务综合服务能力稳步提升，但仍存在供给需求结构不平衡、要素投入结构存偏差、参与主体之间缺协作、数字化智能化转型未普及、标准化体系建设须落地等问题，应通过多个渠道进行完善，包括以“政市家社”多元主体协作保障服务供给、以多层次人才培养机制创新夯实服务基石、以全产业链数字化智能化转型提升服务效率、以服务标准体系的制定落地提升服务质量等。

第七次人口普查数据显示，江苏全省0-4岁婴幼儿为382万人，60岁及以上老年人为1851万人，老年人口抚养比为23.61%，这对养老服务体系的扩张和提质增效提出了新的要求。另一方面，随着二孩、三孩政策的全面落地，托育服务缺口持续扩大，因此，如何完善“一老一小”服务体系是新形势下需要加快解决的一个重要问题。

一、江苏“一老一小”服务体系发展现状与比较

（一）综合服务能力稳步提升。省委省政府通过加大要素投入，不断夯实“一老一小”服务基础，构建了多层次、相对完善的“一老一小”服务体系。通过构建“资金保障-人员保障-基础设施保障-市场服务能力”四个维度的指标体系，评价江苏“一老一小”服务体系的发展状况。研究发现，江苏“一老一小”服务体系的综合评分从2012年的0.1594上升至2020年0.67，整体上呈稳步上升的发展趋势；同时，江苏“一老一小”服务体系的综合得分多年稳居全国第4，极具发展韧性，仅次于北京、上海和广东。

（二）人均供给能力位居中游。考虑人均供给后，江苏“一老一小”服务体系的综合发展指数常年稳定在10名左右，人均供给落后于北京、上海、天津、浙江等省市。2020年江苏每千名老人拥有床位数仅40张，特别是公办养老院数量相对较少。同时，全省0-4岁婴幼儿为382万人，但仅有托位22.1万个；此外，江苏每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到了2.6个，但与“十四五”规划纲要提出的4.5个目标还有不小的差距。事实上，在提出“十四五”时期高于全国千人托位数目标的城市中，并未出现江苏省的城市。

（三）养老托育供给差异较大。江苏养老服务在发展规模、发展质量和创新能力方面都居于全国前列。2012-2020年，江苏养老服务的发展指数常年位居1-2位，仅在2014年位居第3。相较而言，江苏托育服务在资金投入、人员投入、基础设施投入及市场服务供给等方面明显滞后。根据计算的综合评价指数，2012-2020年，江苏托育服务的发展指数排名在4-8位次波动，2020年为第7，低于广东、北京、浙江、上海、山东等省市，也低于同期的养老服务综合指数。

二、江苏“一老一小”服务体系存在的问题

（一）供给需求结构不平衡。第一，居家养老托育服务的时代需求与供给能力之间的不平衡。江苏主要推行“9064”的养老模式，但在少子化、空巢化和老龄化的多重压力下，家庭养老能力将不断弱化，很多由家庭提供养老服务的老人被推向了社会。因此，兼具机构养老和家庭养老优势的社区养老应当成为主导模式。托育服务方面，多数幼儿园没有开设“小小班”，而市场上的托育机构费用高昂，能够提供就近托育服务的社区托育也应当成为主导模式。但是，当前社区养老托育服务覆盖的比例非常低，专业服务向居家社区延伸的能力有限。第二，普惠性公办养老托育服务的旺盛需求与供给能力之间的不平衡。公办养老机构主要提供普惠性养老服务，价格适中，需求旺盛，但数量较少。截至2017年，全省民办养老机构占比46%，公办养老机构数仅占8%。民营养老院虽然设施和环境较好，但价格较高，供过于求。同样，公办幼儿园提供的托育服务安全有保障，且收费不高，托育服务需求旺盛；但公办园很少提供托育服务，而民办幼儿园和早教机构则收费较高。第三，多元结合型服务的需求扩张与供给能力之间的不平衡。养老服务中，以护理、康复服务为主的养老机构“一床难求”。2020年，全省失能、半失能老人131.8万人，而专门针对失能、失智老年人的老年护理院仅171家，护理型养老床位22.9万张。虽然一些养老服务机构也提供针对失能、半失能老人的养老服务，但在数量和质量上都难以满足需求。究其原因，是养老资源和医疗资源的相互阻隔问题。大量养老机构内设卫生机构难以获得医保定点资质。目前，全省有172家医养结合机构获得医保定点资质，有42.6%的医养结合机构未获得医保定点资质。托育服务则过度强调智力开发等早期教育而忽视婴幼儿照料保育，整体结构上重“教”轻“保”，重视婴幼儿健康管理的托育服务相对不足。

（二）要素投入结构存偏差。第一，资本投入结构存偏差。江苏“一老一小”服务的资本要素投入以财政投入为主，社会资本参与度不足。目前，民营养老机构虽然收费较高，但由于受众较窄，盈利有限；托育服务方面，婴幼儿需要更多的精力照顾，托育机构的运营成本要远高于其他学前教育，收费自然就“水涨船高”，受众同样不多。因此，社会资本进入养老托育领域的意愿不高，整体参与度不足。第二，专业性劳动投入不足。目前，从事养老服务的一线人员多是文化程度不高的下岗工人或农民工，整体上年龄偏大、文化程度较低，主要提供基本日间照料护理，较少能够为老年人提供康复护理服务，更遑论心理慰藉、患病治疗等增值服务。而且人才流失严重，钟山学院养老服务专业曾做过跟踪统计，学生毕业后第一年流失率40%、第二年60%、第三年70%。托育服务人才的缺口更大，托育教师的培训刚刚起步，而且部分资格证书存在报考门槛低、培训时间短、考核以理论知识为主、资格证含金量不高等问题。第三，补充性劳动投入不足。作为提供养老托育服务的补充性劳动投入，很多志愿者活动存在明显的形式主义，有些志愿者组织只在特定的尊老敬老日积极组织活动，缺乏志愿服务的连续持久性，无论在内容上还是层次上没能达到良好的补充作用。

（三）参与主体之间缺协作。第一，政府统筹规划不足。由于缺少统筹规划，当前以社区为主场景的投入要素之间缺乏协调整合，投入资源浪费与不足并存。如在新建社区规划过程中缺乏完备的配套性设施，而已有的社区养老服务设施不健全、水平较低，无法有效盘活存量，导致重复建设。第二，政策主体协作不足。“一老一小”政策的制定实施需要多部门间的协同。如托育机构是由卫健委作为牵头部门负责的，但具体实施则同时涉及教育部、发改委、财政部、民政部、人社部、妇联等部门，如果制定阶段没有良好的沟通和协同，则在不同部门差异化的发展目标和管理诉求下，很难达到预期效果。第三，市场主体有效沟通不足。养老托育服务是多个市场主体的合作集成，包括老人、家长、企业、政府、医院、机构等，要实现高效服务，就需要各主体间的协同合作，如果其中某个环节的信息交流出现偏差，最终的养老托育服务不仅不能满足有效需求，甚至会带来负面结果。

（四）数字化智能化转型未普及。第一，智能产品的信息统计和智能化程度水平不高。目前，市场上能够实现智能功能的养老产品种类很少，无法满足老年人多样化和个性化需求，不能对老年人有关的信息进行充分收集和有效分析。而且产品设计没有充分考虑老年人的使用场景和个人习惯，学习使用复杂，导致老年人产生抵触情绪放弃继续学习使用，甚至导致了“数字鸿沟”问题的出现。第二，智慧养老服务内容单一。目前江苏智慧养老服务平台的服务内容主要集中在基本生活照顾及聊天看护等方面，有的社区服务菜单内显示有其他的服务，但实际应用很少。特别是在医疗健康方面，还未能有效将医疗、老人、供给者三方的资源进行有效对接，与心理慰藉和精神服务等有关的内容更少，很多还停留在起步与试点的宣传阶段。

（五）标准化体系建设须落地。江苏养老服务领域的标准化工作2014年开始加速，市场规范不断完善。但现有标准的出发点还是以管理标准为主，缺少服务标准，尤其在服务提供、服务评价、医养结合等方面缺乏标准。而且部分标准缺乏操作性，加上缺乏有效的监督机制，“重编制，轻实施”成为普遍现象。同时，部分标准化试点工作存在“重申报，轻实施”现象。这不仅违背了服务标准化试点建设的宗旨，大大影响了试点建设的成效，也浪费了大量的人力和财力。

三、进一步完善江苏“一老一小”服务体系的建议

（一）多元协同，以“政市家社”多元主体协作保障服务供给。第一，政府为主导。政府既要在一定范围内确保养老托育机构的公益性、普惠性和可及性，又要兜底保障最基础的对象，还要通过采取提供场地、财政补贴、税费优惠、减免租金、优先保障建设用地等政策措施，引导社会力量提供养老托育服务。第二，市场为支撑。首先，鼓励企业努力提高养老托育服务的质量。提升老年人和婴幼儿用品产业的规模和品类，培育一批“专精特新”小巨人企业、单项冠军企业。其次，推动家政服务与养老托育服务融合发展。鼓励家政企业针对养老托育服务需求，开发有针对性和个性化的产品和服务，支持符合条件的家政服务企业进行试点示范。再次，鼓励各类资本投资养老托育服务。通过鼓励各地试点，以公建民营、民办公助等方式，引导社会力量参与；支持保险机构开发养老托育相关责任险和运营险；支持符合条件的养老机构通过上市、债券市场融资。第三，家庭为基础。基于我国传统文化和现实省情，家庭仍然是未来较长时间内养老托育的主体。应从“硬件”和“软件”两个方面为居家养老提供配套。“硬件”是通过政府补贴、家庭支付、企业辅助的方式，对居家养老的老年人住房进行改造；“软件”是依托社区，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务。托育服务方面，应以支持家庭为目标，构建与托育公共服务相配套的产假、父母育儿假、家庭育儿指导、家庭照料者支持、税费减免、用人单位家庭友好的人力资源战略等政策支持体系，帮助家庭平衡工作与生活。第四，社区为依托。社区是居家服务的平台和粘合剂，不仅提供了助餐、助洁、助浴、助医、助行，课后托管、临时计时托管、喘息服务、休息日保育、夜间保育等形式多样的家庭养老托育服务，同时又是连接各类配套服务的重要桥梁。首先，社区可协调成立志愿性质的邻里互助组织，侧重服务于本社区内部及普通居民之间的帮扶与慰藉。其次，社区通过连接基层医疗卫生机构，提供养老育幼专业技能指导服务，帮助家庭成员提高照护能力。再次，促进“一老一小”融合发展。通过资源统筹和共建共享，将养老托育服务纳入“15分钟社区生活圈”和家门口综合服务体系，为低龄老人带养婴幼儿提供场地、设施等便利，开发针对性育儿指导课程，助力隔代照料。

（二）人才支撑，以多层次人才培养机制创新夯实服务基石。第一，鼓励有条件的高校和职校自主设置相关专业和方向。以专业为基础，加强养老托育服务的学科建设，打造本-硕-博相互衔接的完整教育链。鼓励学校与养老托育机构合作建设实习培训基地，为学生提供专业实践平台，增强从业实践能力。在教学和实践过程中，重视职业道德教育，将爱心、责任心等作为从业准备的重要要素。第二，创新多层次人才培训机制，常态化专业人才培训和监管。制定养老托育服务领域急需紧缺人才培养培训计划，逐步实现照护人员全员轮训。鼓励相关专业院校联合行业企业开展职业道德和安全教育、职业技能等培训。同时，完善养老托育服务培训机构的资质要求，明确培训机构评估主体，建立健全动态评估监管机制，对培训工作进行评估和督导，落实评估限期整改、奖惩等制度，确保养老托育服务人才培训质量，提升培训证书的“含金量”。第三，提高人才待遇，吸引留住专业人才。建立科学合理的养老托育服务人才待遇基线制度和绩效工资制度，通过以奖代补或购买服务的方式鼓励支持养老托育机构为人员缴纳足额的“五险一金”。同时，完善人才岗位晋升制度，形成可持续的制度安排，切实增强职业吸引力和从业荣誉感。目前，江苏对取得初级、中级、高级、技师和高级技师职业技能等级证书的养老护理员，给予不同的岗位补贴，还将养老护理列入省技能状元大赛。下一步，应把一些有效措施扩展到托育服务中，并畅通养老托育人才的职业晋升通道，建立科学合理的养老托育人才职务晋升机制。第四，充分挖掘潜在人员服务队伍。可以考虑适当放宽养老托育服务机构从业人员的年龄限制，吸纳有经验的优秀工作者如学前教育教师、保育员、医疗卫生系统专业人员等重返工作岗位。依托社区，发挥邻里资源，吸纳有经验的婴幼儿家长、退休老人等，经过相关培训后，以志愿者身份加入养老托育队伍。

（三）数字推进，以全产业链数字化智能化转型提升服务效率。第一，在产业链上游，大力推进各类智慧养老和智慧托育产品的应用和普及。智慧养老托育产品可随时收集老年人和婴幼儿的个体与生理数据，通过整合数据和养老托育资源，提供个性化和智能化服务。应大力发展可穿戴设备、智能监护服务设备、便携式健康检测设备和自助式健康检测设备等智慧养老托育产品。第二，在产业链中游，大力推进生活照料、健康管理、价值实现和人文关怀等方面服务的数字化。生活照料方面，应基于互联网平台提供家政服务和生活辅助等服务；健康管理方面，应建立健康数字档案、优化健康信息查询等，提供个性化的健康指导方案；价值实现方面，应推动建立线上老年大学、老年兴趣课堂、婴幼儿照护课堂等；人文关怀方面，应通过在线沟通交流、在线情绪疏导以及在线心理危机干预等方式，降低老年人心理风险。第三，在产业链下游，完善养老托育产业信息服务平台系统。养老服务方面，要在现有养老服务信息系统的基础上，实现省、市、县（区）、街、居多级养老服务信息管理系统的互联互通，提高基层养老服务信息平台建有率。而且要把各类养老机构的养老服务信息平台纳入进来，统一管理老人健康档案，实现居家、社区、公私营机构养老服务的信息衔接。托育服务方面，则应把数字化嵌入到托育服务体系构建的全过程，搭建科、工、贸、政和用户信息一体化的托育服务数字化平台，涵盖托育服务全产业链，优化服务环节，提高服务效率。

（四）标准保障，以服务标准体系的制定落地提升服务质量。第一，梳理现有相关标准，明确标准的修订和制订需求。对于国家标准和行业标准还未覆盖的领域，参照国际标准化组织或国外发达国家编制标准的模式，采用企业主导、政府引导的方式，补充制定地方标准。可由企业或社会组织先行研究制定，待条件成熟后，再上升到地方标准。第二，注重标准的适用性评价，及时反馈修订。通过统一的标准化云工作平台，及时收集、反馈、处理标准实施过程中的适应性、适用性评价，完善标准复审制度，对标准实行动态跟踪管理，开展定期评估审查、更新发布。第三，注重标准化理念传播和落地实施。建立良好的标准宣传推进机制，对重要标准进行新闻发布，加强对社会关注、公众关心标准的宣传和解读，提高各类社会主体通过标准监督养老服务供给质量的意识和能力。在贯标工作中，及时总结各类养老服务机构开展标准化试点示范的经验，并进行奖励和推广。借助第三方服务认证评价测评技术和途径，加快推进养老机构服务质量认证，促进标准的落地实施。

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