党的二十大报告指出，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。实施国土空间全域综合整治，对山水林田湖草进行整体保护、系统修复和综合治理，是江苏自然资源系统认真贯彻习近平生态文明思想和党的二十大精神、精准推动全省自然资源高效配置利用、全域推进国土空间治理现代化的重要举措。国土空间全域综合整治是一项系统工程，资金需求量大，实施周期较长，单纯依靠政府财政资金难以保障其长远发展。2020年，江苏省自然资源厅在全国范围内率先出台《江苏省国土空间全域综合整治方案》，明确支持省农垦集团、沿海开发集团等国有企业利用自有土地、资金开展国土空间全域综合整治。笔者于近期采用访谈调研等方式，针对江苏省沿海开发集团有限公司参与国土空间全域综合整治的情况作了调查研究，以期梳理国有企业作为市场主体参与国土空间全域综合整治的运作模式以及现实困局，进而探索符合生态文明建设时代背景的国有企业参与国土空间全域综合整治的现实路径，推动我省国土空间优化、生态文明建设和服务经济发展相融合，为“强富美高”新江苏现代化建设提供更加坚实的自然资源保障。

一、“投资-建设-运营”一体化的沿海开发集团模式及其成效

江苏省沿海开发集团有限公司是省内唯一一家以土地资源保护与开发为主业特征的省属国有企业，承担着为全省发展提供后备土地资源的职责。为贯彻落实乡村振兴战略，推动农村产业发展和美丽乡村建设，2021年盐城市大丰区小海镇人民政府与省沿海开发集团有限公司合作，共同推进小海镇新窑村和南团居委会国土空间全域综合整治与乡村振兴产业开发利用项目。项目涉及新窑村和南团居委会两个行政村，村域范围合计24000亩，涉及农用地整治、建设用地整治、生态保护修复、公共空间治理等工程总投资约3亿元，“十四五”期间现代农业产业、绿色循环产业以及特色文旅产业等农业产业规划运营预计投资约8亿元。

该项目运作模式是由大丰区、小海镇人民政府负责项目前期立项审批，大丰区人民政府授权小海镇人民政府作为项目实施机构，并由小海镇人民政府负责编制项目运作方案。小海镇人民政府通过公开招标方式，确定中标社会资本为省沿海开发集团有限公司，并与省沿海土地资源发展有限公司、省沿海农业发展有限公司签订合作协议，明确项目合作内容、分工任务等事项。项目公司负责项目融资、投资、建设、运营、移交全生命周期过程，其中省沿海土地资源发展有限公司负责国土空间全域综合整治四个子工程的融资投资和建设实施等工作，省沿海农业发展有限公司负责本项目农业产业规划、投资、运营等工作。合作期满后，项目公司将项目资产移交给小海镇人民政府或其指定机构，项目公司进行清算和退出。合作双方约定将项目补充耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标在市域统筹使用，按照省级平台指导价专款用于省沿海开发集团参与全域综合整治环节的投资回报，将产业项目经营性收入作为产业运营环节的投资回报。

该模式一是有效解决了国土空间全域综合整治投资渠道单一、政府资金缺乏等问题，为全域综合整治工程建设和产业规划运营提供了充足的资金保障；二是进一步明晰了国土空间全域综合整治项目全生命周期管理程序，有利于促进政府职能转变，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管、指导服务和项目监督等工作；三是实现了政府和国有企业利益共享、风险共担，有利于促进乡村一二三产业融合发展，“十四五”期间产业项目运营预计可直接新增劳动岗位100个，带动辐射周边1.5万户农户从事蔬菜、稻麦等农业生产，同时国有企业也获得了指标交易收益、产业运营收入等投资回报。

二、国有企业参与国土空间全域综合整治的现实困局

（一）缺乏明确的政策依据

尽管我省出台了一些鼓励国有企业参与全域综合整治的相关指导意见，如《江苏省国土空间全域综合整治方案》明确提出支持省农垦集团、沿海开发集团等国有企业利用自有土地、资金开展国土空间全域综合整治，但可操作性不强。国有企业参与国土空间全域综合整治打破了原有的土地整治投资结构，不同于政府投资的公益性，国有企业具有逐利性，仅仅依靠纲领性的意见不足以激励和规范其参与国土空间全域综合整治。在实际操作过程中，国有企业参与全域综合整治仍然存在参与路径不清晰、政府与国有企业收益分配不明确、国有企业投资回报落实不到位等现实困境。此外，国有企业的准入条件、退出机制、合法权益维护、项目招投标管理、实施监管、后续权属管理、决算审计、竣工验收、指标收购、收益确定等实际工作仍缺少具体政策和制度的支撑。

（二）投资回报机制不通畅

当前我省国有企业参与国土空间全域综合整治的方式主要以投资各项整治工程建设为主，其收益模式主要以补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标交易收入为主，产业经营性收入相对较少。在国有企业参与国土空间全域综合整治实践过程中，国有企业投资建设各项整治工程竣工验收后，所形成的耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标需统一纳入地方政府指标储备库，地方政府作为指标交易主体在省级交易平台，交易完成后形成的指标交易费纳入地方财政专户管理，再由地方财政支付国有企业方前期投资费用。对于国有企业而言，这种投资回报方式存在一定隐患，如指标交易周期不稳定导致的投资回报不及时、地方政府财政资金短缺造成的投资回报难落实等。

（三）收益分配机制不健全

国土空间全域综合整治涉及政府、国有企业、农村集体经济组织、农民等多方参与主体，如何合理确定国有企业投资项目收益分配，保障国有企业方的合法权益，是国有企业参与国土空间全域综合整治的重要推动力。然而，当前我省国有企业参与国土空间全域综合整治的收益分配仍然缺乏统一标准，不同地区国有企业方的收益存在差距，直接影响国有企业参与国土空间全域综合整治的稳定性。此外，国土空间全域综合整治形成的耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标能否成功交易将直接关系到收益能否实现，指标交易周期长短成为关键因素，地方政府与国有企业方是否需要约定指标成交期限、提前或者延后交易是否需要相应调整收益分配等规定也不够清晰。

三、推进江苏国有企业参与国土空间全域综合整治的对策建议

（一）加快制定政策措施，明确国有企业参与依据

尽快出台鼓励和支持国有企业参与国土空间全域综合整治的相关规范性政策文件，明确和规范国有企业准入条件、参与内容、参与方式以及投资回报等相关内容，为国有企业参与国土空间全域综合整治提供明确的政策依据。一是要明确国有企业准入条件及环节，择优引入国有企业投资方，国有企业投资方可根据自身能力选择参与项目的建设环节。二是要鼓励和支持国有企业全过程参与，鼓励和支持国有企业围绕国土空间全域综合整治开展投资融资、工程建设、产业发展、科技创新、技术服务等活动。三是要明确国有企业参与主导模式，允许国有企业以自主投资、政府与国有企业合作、公益参与等投资方式参与国土空间全域综合整治。四是要切实保障国有企业投资回报，进一步明确国有企业投资回报方式、细化收益分配等相关内容，确保国有企业方及时获得合理的投资回报收益。

（二）完善投资回报机制，激发国有企业参与动力

适度拓宽耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标（简称“两项指标”）交易主体。完善《江苏省补充耕地指标交易管理暂行办法》（苏国土资发〔2014〕10号）并出台有关城乡建设用地增减挂钩指标交易的管理办法，明确国有企业参与国土空间全域综合整治形成的“两项指标”交易主体。国有企业利用自有土地、自有资金参与国土空间全域综合整治“投资-建设-运营”全生命周期的，整治后形成的“两项指标”纳入社会资本指标储备库，国有企业方作为指标出让人负责“两项指标”在省级平台的交易，指标交易费纳入社会资本方财政账户，作为参与国土空间全域综合整治的投资回报；或者将整治后形成的“两项指标”纳入地方政府指标储备库，交易完成后形成的指标交易费纳入第三方专项资金账户，由地方政府进行管理，并根据指标形成的资金来源支付投资主体。

（三）健全收益分配机制，保障国有企业合法权益

地方政府与国有企业方应当在公开公平的前提下签订项目合同，并在合同中明确收益分配、风险责任及违约责任等相关内容。同时，地方政府应通过核算项目投入与产出，对成本和收益进行严格限制，依据本行政区域内各项整治工程建设特点、项目新增耕地平均成本，区分耕地类型与质量状况等，并结合不同实施模式以及区域差异，确定国有企业方参与国土空间全域综合整治项目的收益分配方式，保障国有企业投资方的合法权益。建议充分考虑并体现差异化原则，根据实际情况采用不同的收益分配方式，具体可考虑指标收益分成、固定投资回报比率、指标固定单价、合理交易利润率四种方式。

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